Im Brennpunkt: Das Hochschul-Zulassungsrecht
Ein bisschen Geschichte
Bis Anfang 1970 war das Hochschulzulassungsrecht kaum gesetzlich geregelt. Mit der 1788 in Preußen eingeführten Hochschulreife waren die Voraussetzungen definiert worden, die der Staat für den Eintritt in die Institutionen der höheren Bildung erfüllt sehen wollte. Dementsprechend blieb die Anordnung von Zulassungsbeschränkungen einschließlich der Bestimmungen über die Auswahlkriterien bis zum genannten Zeitpunkt Sache der Hochschulen.
1964 gründete die Kultusministerkonferenz (KMK) eine "Zentrale Registrierstelle für die Zulassung zum Studium der Medizin und Zahnmedizin (ZRM)". Sie wurde an der Universität Bonn eingerichtet, 1967 von der damaligen Westdeutschen Rektorenkonferenz (WRK) übernommen und alsbald in "Zentrale Registrierstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZRS)" umbenannt.
Die ZRS diente als administrative Servicestelle für Bewerber und Hochschulen. Sie griff nicht in deren Immatrikulationshoheit ein. Die Zersplitterung der Zulassungsregelungen in den einzelnen Ländern und Hochschulen führte zu einer Überforderung der ZRS, zur Forderung nach Vereinheitlichung des Zulassungswesens und Schaffung gesetzlicher Grundlagen durch die Länder sowie nach effektivem Rechtsschutz gegenüber Ablehnungsbescheiden.
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 18. Juli 1972 stellte die Verantwortlichkeit des Gesetzgebers für Maßstäbe und Verfahren der Kapazitätsbemessung sowie für Art und Rang der Auswahlkriterien klar und forderte eine Vereinheitlichung der Auswahlkriterien sowie eine Zentrale Zulassungsadministration.
Der Rest ist vielleicht bekannt: Die Bundesländer schlossen im Oktober 1972 den ersten Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen. Die ZVS führte zum Wintersemester 73/74 erstmals die Studienplatzvergabe durch.
Die Rolle der Hochschulen
Die Beteiligung der Hochschulen in den ZVS- (und auch in den örtlichen Numerus-clausus-) Verfahren ist lange Zeit auf die Härtefall- und Zweitstudienzulassungsentscheidungen begrenzt gewesen.
Die WRK/HRK hat dies nie für sachlich angemessen und rechtlich notwendig angesehen. Schon im November 1983 hat sie einen HRG-Änderungs-Vorschlag vorgelegt, nach dem den Hochschulen eine Option eingeräumt werden sollte, bis zu drei Zehntel der Studienplätze aufgrund von Auswahlgesprächen mit den Bewerbern vergeben zu können. Im "Besonderen Auswahlverfahren", wenig später für die medizinischen Studiengänge eingeführt, wurden tatsächlich erstmals Auswahlgespräche in kleinem Umfang eingeführt. In seiner "Grundsatzerklärung zur zukünftigen Studienplatzvergabe" forderte das HRK-Plenum 1993, die bestehenden rechtlichen Möglichkeiten für die Mitwirkung der Hochschulen voll auszuschöpfen und die Diskussion zwischen Bund, Ländern und Hochschulen zu intensivieren, um die Autonomie der Hochschulen bei den Zulassungsverfahren innerhalb des nach dem Grundgesetz eröffneten Rahmens schrittweise wieder herzustellen.
Mehr als eine Erhöhung der Hochschulquote im Auswahlverfahren der ZVS auf 24 Prozent der Studienplätze - zu vergeben nach Abiturdurchschnittsnote, Auswahlgesprächen, beruflichen Tätigkeiten und aufgrund einer Verbindung dieser Maßstäbe - war jedoch nicht durchsetzbar. Allerdings wuchs die Auswahlmöglichkeit der Hochschulen in den örtlichen Numerus-clausus-Verfahren.
Ziele der Auswahl von Studierenden durch die Hochschulen
a) Profilbildung und Wettbewerb
Ein wettbewerbsorientiertes Hochschulsystem muss die Hochschulen unterstützen, auch im Bereich der Lehre eigene Schwerpunkte zu setzen und ihre Studienangebote deutlich zu profilieren. Wettbewerb in der Lehre bedeutet auch, Wettbewerb um Studienbewerber.
b) Qualitätssteigerung in Studium und Lehre
Ein effizientes Hochschulsystem muss alle Chancen nutzen, die Studienerfolgsrate zu erhöhen. Fast ein Viertel der Studierenden bricht das Studium ohne einen Hochschulabschluss endgültig ab, ein größerer Teil davon noch in höheren Semestern. Ein weiteres Viertel bricht den zunächst gewählten Studiengang ab und setzt das Studium in einer anderen Fächergruppe, d.h. in der Regel ohne Anrechnung von zuvor erbrachten Studienleistungen, fort.
c) Verbesserung der "Passgenauigkeit" zwischen Bewerber- und Studiengangsprofil
d) Ergänzende Überprüfung der spezifischen Studierfähigkeit (nicht der allgemeinen Studierfähigkeit)
Weit über die Hälfte der Studienanfänger ist zu Beginn des Studiums nicht in gewünschtem Maße über Studienfach und Hochschule informiert, beinahe die Hälfte wählt die Hochschule nach Kriterien wie z. B. der Nähe zum Heimatort. Studien- und Berufsberatung sind wenig integriert. Viele Studienanfänger haben Vorbildungsdefizite mit Bezug auf das jeweils gewählte Studium.
Das gegenwärtige System der Hochschulzulassung gewährleistet nicht ausreichend, dass die Eig-nungsprofile von Studienbewerbern optimal mit den Anforderungen der Studiengänge abgeglichen werden. Es geht darum, die individuellen studiengangspezifischen Eignungen der Studienbewerber und -bewerberinnen bei der Zulassungsentscheidung besser als bisher zu berücksichtigen. Dies kann nur durch Beteiligung der Hochschulen geschehen.
e) Förderung der Entscheidungssicherung des Studienbewerbers.
Die Auswahl der Studierenden soll eine inhärente Beratung für die Studienbewerber sein. Sie sollen durch den Kontakt zur Hochschule ihre Entscheidung für das beabsichtigte Studium besser überprüfen können. Auch die Ablehnung der Hochschule an den Bewerber soll so ausgestaltet sein, dass die Bewerber selbst die Erkenntnis gewinnen, besser ein anderes Studium aufzunehmen.
Der Durchbruch
Deshalb forcierte die HRK ihre Forderung, die Rolle der Hochschulen zu verstärken, dahingehend, die Auswahl der Studienbewerberinnen und –bewerber ausschließlich nach Kriterien und Verfahren der Hochschulen durchzuführen. Mit den Empfehlungen des Wissenschaftsrats "Zur Reform des Hochschulzugangs" vom Januar 2004 kam Bewegung in die Sache, die durch die Handlungsunfähigkeit der KMK, sich auf ein vernünftiges Verfahren zu einigen, blockiert war.
Dies führte zur 7. HRG-Novelle, die im Sommer 2004 mit Zustimmung des Bundesrates vom Bundestag verabschiedet wurde. Wesentlicher Inhalt: Nach Abzug verschiedener Vorabquoten – u.a. für ausländische Studienbewerber, die nicht aus einem EU-Land kommen – werden 20 Prozent der Studienplätze an die Abiturbesten, weitere 20 Prozent nach der Wartezeit und die verbleibenden 60 Prozent von den Hochschulen vergeben.
Als weitere Auswahlkriterien kommen hinzu: die Möglichkeit, Einzelnoten im Abitur zu gewichten, sofern sie über die fachspezifische Eignung Auskunft geben und die Möglichkeit, Ergebnisse eines fachspezifischen Studierfähigkeitstests zu berücksichtigen (weitere Kriterien können nach Landesrecht zusätzlich benannt werden).
Dieses "20:20:60-Modell" ersetzt den KMK-Kompromiss mit zwei unterschiedlichen Verfahren und greift die Forderungen der HRK auf, die Hochschulquote deutlich zu erhöhen, die Auswahlkriterien zu erweitern und die Ergebnisse der Hochschulauswahlverfahren nicht durch ZVS-Nachrückverfahren zu revidieren. Es soll schon zum Wintersemester 2005 / 2006 angewandt werden.
Bewertung
Mit der Verabschiedung der neuen VergabeVO hat der Verwaltungsausschuss der ZVS am 28. September 2004 in Halle die verfahrensrechtliche Grundlage geschaffen für die erstmalige Durchführung des Verfahrens zum Wintersemester 2005/2006. Allerdings muss man eingestehen, dass so kurzfristig das HRG-Modell nicht in vollem Umfange umsetzbar sein wird. Zum Beispiel stehen die dort vorgesehenen fachspezifischen Testverfahren nicht zur Verfügung, und im Regelfall werden die Hochschulen wohl zu wenig Zeit haben, ihre bisherigen Verfahren, Kriterien und den zeitlichem Ablauf wesentlich zu verändern.
Das erste Verfahren nach neuem Recht kann deshalb nur als ein "Übergangsverfahren" angesehen werden, das weiterzuentwickeln ist. Neben der Bereitstellung von fachspezifischen Testverfahren geht es vor allen Dingen darum, den Hochschulen genügend große Zeiträume zur Verfügung zu stellen, um zeitaufwendige und anspruchsvolle Auswahlverfahren auch tatsächlich durchzuführen. Die im Augenblick zur Verfügung gestellten Fristen sind hierfür immer noch erheblich zu kurz. Dies war auch ein wesentliches Ergebnis des ersten Werkstatt-Gesprächs, das die HRK Ende Juli d. J. durchgeführt hat. Die HRK wird alsbald eine weitere Veranstaltung durchführen, in der ein Meinungsaustausch über die anstehenden Fragen bei der Umsetzung des neuen Verfahrens in den Hochschulen im Mittelpunkt stehen wird. Außerdem wird die HRK in einer eigens dafür gegründeten Arbeitsgruppe die grundsätzlichen Überlegungen zur Weiterentwicklung des Verfahrens vorantreiben.
Links zum Thema:
Wissenschaftsrat – Empfehlungen zum Hochschulzugang
HRK-Werkstatt-Gespräch am 27./28. Juli 2004
HRK-Entschließungen zum Zulassungsrecht (Arbeitsberichte 1983 und 1993 können über das Sekretariat bezogen werden und 2001); Senats-Entschließung vom Februar 2004
DSW - Pressemitteilung zum erweiterten Auswahlrecht der Hochschulen
Bad.-Württ. Thesenpapier zu den "Elite-Universitäten"
Passfähigkeit beim Hochschulzugang (Arbeitsbericht /2004).., HoF Wittenberg
Ansprechpartner in der HRK-Geschäftsstelle: Joachim D. Weber
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