Im Brennpunkt: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in der Hochschulpolitik
Die Neuregelung der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern betrifft auch den Hochschulbereich ganz entscheidend. Intensive Diskussionen und ein langes Ringen, vor allem um Handlungsmöglichkeiten des Bundes im Bereich der Hochschulbildung, sind der inzwischen von Bundestag und Bundesrat am 30. Juni bzw. 7. Juli 2006 gebilligten Verfassungsänderung vorausgegangen.
Im folgenden eine Darstellung der Diskussion und der aktuelle Stand. Am Ende der Seite wichtige Links zum Thema.
1. Gemeinsame Kommissionen von Bundestag und Bundesrat
Die Frage der künftigen Kompetenzverteilung in der Hochschulpolitik ist im Oktober 2003 mit der Schaffung einer gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung aufgegriffen worden. Ihre Aufgabe bestand darin, den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes Vorschläge für eine neue Kompetenzverteilung zu erarbeiten, die die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern verbessert, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuordnet sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung steigert. Sie sollte insbesondere
- die Zuordnung von Gesetzgebungszuständigkeiten auf Bund und Länder
- die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder in der Bundesgesetzgebung und
- die Finanzbeziehungen (insbesondere Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen)
zwischen Bund und Ländern überprüfen. Diese Überprüfung sollte vor allem auch vor dem Hintergrund der Weiterentwicklung der Europäischen Union erfolgen.
Die Arbeit der Bundesstaatskommission wurde Ende 2004 ergebnislos eingestellt, nachdem die Verhandlungspartner über eine Neuregelung der Kompetenzen bezüglich des Politikfeldes Bildung keine Einigung erzielt hatten.
2. Die Einigung über die neue Kompetenzverteilung im Jahr 2005
Nach den Wahlen im September 2005 haben sich die Partner der Großen Koalition auf der Basis der Ergebnisse der Bundesstaatskommission auf eine neue Kompetenzverteilung im Bereich Bildungs- und Hochschulpolitik verständigt. Im Vergleich zur bisher geltenden Praxis des kooperativen Föderalismus von Bund und Ländern wurde eine Verlagerung der Entscheidungskompetenz auf die Länder vereinbart. Die Aufgabenverteilung wurde wie folgt vereinbart:
Die Gemeinschaftsaufgaben Hochschulbau und Bildungsplanung (Art. 91 a und Art. 91 b GG) werden abgeschafft. Allerdings kann der Bund im Rahmen der beizubehaltenden Gemeinschaftsaufgabe Forschungsförderung in Zukunft in gewissem Umfang (etwa 30 Prozent der bisherigen Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau) im Rahmen sog. Exzellenzcluster Forschungsbauten an Hochschulen und Großgeräte fördern (Art. 91 b neu).
Außerdem können Bund und Länder aufgrund von Vereinbarungen zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich und diesbezüglichen Berichten und Empfehlungen zusammenwirken.
Zum Ausgleich der finanziellen Mehrbelastung, die bei einer kompletten Übernahme des Hochschulbaus, der bisher zu 50 Prozent vom Bund finanziert wurde, bei den Ländern entsteht, ist vorgesehen, dass den Ländern ab dem 1.1.2007 bis zum 31.12.2019 die für den Hochschulbau vorgesehenen Finanzanteile des Bundes zur Verfügung gestellt werden. Diese Zuweisung erfolgt bis 2013 zweckgebunden.
Die Gemeinschaftsaufgabe Bildungsplanung wird ersetzt durch die Grundlage für eine zukunftsorientierte gemeinsame Evaluation und Bildungsberichterstattung zur Festlegung der Leistungsfähigkeit des Hochschulwesens im internationalen Vergleich. Ziel der gemeinsamen Bildungsberichterstattung ist die Schaffung von Grundinformationen für die Gewährleistung der internationalen Gleichwertigkeit und Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Bildungswesens.
Die Rahmengesetzgebung des Bundes im Bereich Hochschulpolitik entfällt. Sämtliche Regelungsbereiche der Hochschulpolitik fallen künftig in die konkurrierende Gesetzgebung der Länder mit zwei Ausnahmen: der Hochschulzugang und die Hochschulabschlüsse können bundesweit geregelt werden. Allerdings haben die Länder auch in diesen beiden Bereichen ein Abweichungsrecht. Wenn sie mit einer absehbaren Regelung des Bundes nicht einverstanden sind, können sie eigenes Landesrecht auch im Bereich von Zulassung und Abschlüssen schaffen. Hierzu wird Ihnen ausreichend Zeit eingeräumt: "Bundesgesetze auf diesen Gebieten treten frühestens sechs Monate nach ihrem Erlass in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates anderes bestimmt ist."
3. Das Kooperationsverbot
Zunächst sah die Absprache ein Kooperationsverbot von Bund und Ländern bei der Finanzierung der Hochschulen vor. Eine gemeinsame Finanzierung im Bereich der Lehre sollte ebenso wie eine gemeinsame institutionelle Finanzierung im Bereich der Forschung ausgeschlossen werden. Lediglich Forschungsvorhaben sollten gemeinsam finanziert werden können. Damit wären Hochschulsonderprogramme wie in der Vergangenheit in Phasen besonderer Belastung oder Expansion aufgelegt, nicht mehr möglich gewesen. Diese Vereinbarung stieß bei allen Experten und Wissenschaftsorganisationen auf einhellige Ablehnung. Die Hochschulrektorenkonferenz hat in einer Anhörung von Bundestag und Bundesrat dargelegt, dass nicht ein Verbot der gemeinsamen Finanzierung (das de facto ja auch ein Kooperationsverbot bedeutet), sondern die ausdrückliche Ermöglichung der sachlich richtige und zwingend notwendige Weg ist.
Tatsächlich wurde das Kooperationsverbot in letzter Minute aufgegeben und ein schmaler Korridor für mögliche Kooperationen von Bund und Ländern auch auf dem Gebiet der Lehre eröffnet. In Artikel 91 b wurde formuliert: "Bund und Länder können aufgrund von Vereinbarungen zusammenwirken bei der Förderung von überregional bedeutsamen Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen. Vereinbarungen nach Absatz 2 bedürfen der Zustimmung aller Länder." Damit wurde dem zentralen Anliegen der Kritiker der Föderalismusreform buchstäblich auf der Zielgeraden noch Rechnung getragen. Allerdings kann eine Kooperation von Bund und Ländern am Veto eines einzelnen Landes scheitern.
4. Die Entwicklung seit der Änderung des Grundgesetzes
Wie erwartet, haben die Länder die durch die Stärkung der eigenen Kompetenz gegebene Möglichkeit einer eigenen hochschulpolitischen Profilierung genutzt. Vor allem im Bereich der Besoldung nutzen die Länder die Möglichkeit, vom Bundesbesoldungsgesetz abzuweichen (z.B. bezügl. Vergaberahmen, Ruhegehaltsfähigkeit von befristeten Zulagen etc.)
Das Abkommen der Länder, dass Professoren innerhalb der ersten drei Jahre nach einer Berufung wegen der getätigten Investitionen nicht an eine andere Hochschule berufen werden dürfen (Wegberufungsverbot), wurde von einigen Ländern aufgekündigt. Vor allem die finanzstarken Länder nutzen ihre Möglichkeiten, um im Wettbewerb um die besten Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler zu bestehen.
Die im letzten Moment erfolgreiche Abwendung des Kooperationsverbotes hat sich ausgezahlt. Bund und Länder haben sich auf die Hochschulpakte I und II zur Bewältigung der studentenstarken Jahrgänge geeinigt, das bedeutet, dass der Bund an der Schaffung der erforderlichen zusätzlichen Studienplätze beteiligt ist und diese zur Hälfte finanziert.
5. Forderungen zur weiteren Gestaltung
Deutschland hat im Bereich der Bildung, speziell der Hochschulbildung, Nachholebedarf. Der Anteil junger Menschen, die ein Hochschulstudium aufnehmen (ca. 38 %) liegt deutlich unter dem internationalen Durchschnitt (über 50 %). Noch deutlicher fallen die Defizite im Bereich der Hochschulabschlüsse aus. Nur gut 20 % eines Altersjahrgangs erwerben einen akademischen Abschluss, im Ausland sind es mittlerweile durchschnittlich 34 %. Zugleich droht eine Akademikerlücke auf dem Arbeitsmarkt. Bis zu 40.000 Akademiker sollen gegenwärtig bereits fehlen. Diese Situation wird sich aufgrund der demographischen Entwicklung und absehbar rückläufigen Studierendenzahlen nach 2020 verschärfen. Der Bildungs-, speziell der Hochschulbereich, bedarf also dringend zusätzlicher Investitionen und es ist mehr als fraglich, ob die Länder diese Aufgabe mit den ihnen zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln gewährleisten können. Der Bund wird im Hinblick auf seine gesamtstaatliche Verantwortung mehr denn je gefordert sein, Bundesmittel bereit zu stellen. Die HRK plädiert deshalb dafür, dass die Aufwendungen für Bildung, Wissenschaft und Forschung künftig haushaltstechnisch als investive Ausgaben behandelt werden, damit der Charakter der Zukunftsinvestition sichtbar wird. Gleichzeitig sollten die Möglichkeiten des Bundes, Finanzhilfen für Investitionen der Länder zu gewähren, mit einer Änderung des Artikel 104 b GG ausgeweitet werden und nicht auf den Fall von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen beschränkt sein.
Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD vom 11. November 2005
Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung
Stellungnahme des HRK-Plenums vom 6. Juli 2003 "Zur Aufgabenverteilung im Hochschulbereich zwischen Bund und Ländern"
"Gemeinsame Position der Allianz der Wissenschaftsorganisationen zur Neuordnung der Forschungsfinanzierung und des Hochschulbaus" vom 22. Juli 2003
Empfehlung der HRK zur Neugestaltung der bundesstaatlichen Ordnung im Hochschulbereich (pdf)
Offener Brief der Allianz der Wissenschaftsorganisationen an die Vorsitzenden der Bundesstaatskommission
Stellungnahme des HRK-Präsidiums für die Anhörung von Bundestag und Bundesrat am 29. Mai 2006
Reaktion der HRK-Präsidentin auf die Föderalismus-Einigung vom 30. Juni 2006
(Ansprechpartnerin im HRK-Sekretariat: Brigitte Göbbels-Dreyling)
Letzte Änderung: 1.9.2009
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